《关于加强证明事项需求端管控、方便群众和企业办事的意见》（吉市办发〔2018〕13号，以下简称管控意见）和《吉林市需求端证明事项清单》（吉市政办发〔2018〕33号，以下简称全市清单）已经市委、市政府同意印发全市各级党政机关、公共企事业单位和其他组织，现将出台背景和有关规定解读说明如下：

　　一、管控意见出台和全市清单公布的背景是什么？

　　（一）国务院总理李克强多次痛斥不合理证明，对“减证便民”提出要求：对于各种证明和手续，凡没有法律法规依据的一律取消，能通过个人现有证照来证明的一律取消，能采取申请人书面承诺方式解决的一律取消，能通过网络核验的一律取消。即使必要的证明，有关部门和单位也要加强互认共享，减少不必要的重复举证。国家层面相继出台了《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）、《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47号），对证明事项清理规范工作进行了部署，提出了要求。

　　（二）吉林市社会各界、人民群众和基层单位对证明事项方面存在的“多、滥、乱”问题意见很大，期待取消“奇葩”证明、循环证明、重复证明、无谓证明等不合理证明。吉林市委办公厅、吉林市人民政府办公厅下发了《关于做好全市需求端证明事项清理规范工作的通知》（吉市办发〔2017〕19号），在全市部署了需求端证明事项清理规范工作。清理后形成了全市清单。根据需求端证明事项清理规范工作的总体要求，为确保全市清单顺利实施，有效解决需求管控和清单管理存在的问题，构建完善的证明事项需求端管控体系，吉林市同时形成了管控意见。在“只跑一次”改革中，吉林市大力推动减证明、减材料、减环节，进一步精简了全市清单事项，完善了全市清单内容，也加快了管控意见出台和全市清单公布的步伐。

　　二、管控意见出台和全市清单公布的意义是什么？

　　（一）管控意见的出台和全市清单的公布，标志着吉林市取得了证明事项清理规范工作的重大实质性成果，构建了以清单管理（制）为主要手段的证明事项需求端管控体系。证明事项需求端管控体系的建立将为完善我市城乡社区治理、方便群众办事创业和推进“只跑一次”改革提供强力支撑。

  （二）2018年6月，国务院总理李克强进一步要求，各地区各部门要公布清单，清单之外不索要证明；司法部政委傅政华提出，要从需求侧入手清理证明，加强源头控制。这表明吉林市率先推出的清单管理和需求管控的改革思路、成果和文件，完全符合中央的要求，是对证明事项清理规范工作的有益探索，是可资借鉴的吉林方案。

　　三、证明事项需求端管控的核心内容是什么？

　　（一）需求管控。对证明事项设定从严控制，清理规范证明事项从需求端入手，保留有法律法规和政策依据且确有必要的证明，取消需求端无法律法规和政策依据的证明，抑制证明需求端单位（又称“索要单位”，以下简称“需求端单位”）权利任性和需求冲动。需求管控强调管控的方向和目标是需求，主体是需求端。

　　（二）清单管理：将全市需求端证明事项统一纳入一张清单，清单之内的证明事项，证明供给端单位（又称“开具单位”，以下简称“供给端单位”）根据需求端单位的需求开具。任何单位不得在清单之外设定需求端证明事项，让群众跑证明。清单管理强调管理的载体和形式是清单，主体是需求端。

　　四、管控意见和全市清单的关系是什么？

　　从某种意义上讲，管控意见是因应全市清单而出台的。管控意见对需求管控和清单管理做出了明确的规定，是吉林市证明事项清理规范工作的总的纲领性文件，对吉林市证明事项清理规范工作具有长期的指导意义。清单管理是需求管控的主要手段、关键环节和核心要素。全市清单体现了需求管控的基本要求，明确了清单管理的具体内容。因此，两者是相辅相成的普遍和特殊、整体和局部的关系。

　　五、管控意见和全市清单的效力如何？

　　管控意见明确，实行党委领导、政府主抓、管好本级、指导下级、统一全市的公共服务（证明）事项清理规范工作机制。因此，管控意见及全市清单对全市各级组织、各个部门、各个单位及办事群众办理证明事项均有约束力和指导力。依据管控意见和全市清单的相关规定，间接效力所及的为办事群众和企业，直接效力所及的单位和人员是：

　　（一）需求端单位和供给端单位及其工作人员。

　　（二）市、县（市、区、开发区）、乡（镇、街道、开发区）、村（社区）四级相关单位及其工作人员。

　　（三）各级党政机关、公共企事业单位和其他组织及其工作人员。

　　六、证明管控基本原则对群众办事和监督的意义是什么？

　　证明事项治理和管控的基本原则是7项：需求端管控、清单之外无证明、清单动态调整、依据法定、减证便民、部门协作、信息公开与共享。

　　此7项原则的意义在于引导办事群众科学看待证明问题，更好的进行监督。通过7项原则，我们会获得一些认识：如从需求端管控原则，我们可以知道：不合理证明问题的产生根源在于需求端单位设定的证明事项无法律法规和政策依据或虽有依据但相关规定本身已过时或不合理。

　　从清单动态调整原则和清单之外无证明原则，我们可以知道：全市清单规定的证明是动态调整的；目前全市清单确定的68项证明，如无特殊安排，办事群众还是需要跑需要办的；但如有单位要求跑68项证明以外的其他证明，办事群众则可以拒绝跑拒绝办。

　　从依据法定原则，我们可以知道：没有法律法规和政策依据的证明都应该取消，有法律法规和政策依据的证明，相关需求端单位原则上可以索要，相关供给端单位原则上应予提供，全市清单规定的供给端单位不尽核查义务，不予开具证明是违反需求管控和清单管理规定的。

　　从减证便民原则、部门协作原则、信息公开与共享原则，我们可以知道：有的证明事项，即使合理合法，但如果能够通过部门协作、信息公开、数据共享达到减证便民目的，我们可以提出建议，敦促相关部门作出改进。

　　七、清单管理的主要规定有哪些？

　　（一）进入清单的事项必须有法律法规和政策依据。无法律法规和政策依据的证明事项一律取消，不得进入全市清单。有依据但通过转变管理方式可以达到证明和管理目的的，原则上也不得进入全市清单。依据分为规定依据和推动依据。只有明确规定需要证明的法律法规和政策规定，才可以作为证明事项设定依据。

　　（二）未列入全市清单的证明事项应予以取消或改变管理方式。吉林市内任何单位和个人不得要求群众跑腿办理全市清单以外的证明。虽有依据但未列入全市清单的证明事项，或虽列入了全市清单但本单位不是需求端单位的证明事项，相关单位确有需要的，应采取公对公核查、数据共享等方式替代办事群众跑证明。目前虽有依据且确有必要但未列入全市清单的证明事项主要有：无犯罪记录（证明）、土地证明、收入证明等。

　　（三）清单应动态调整。因法律法规和政策调整，导致原有证明事项失效或新产生了证明事项的，相关单位应逐级向市证明事项清理规范工作机构进行申报，依法确认调整。在证明事项未获确认调整前，先由相关单位自行协调解决，不得要求办事人跑证明。

　　（四）根据证明事项需求端管控有关要求，全市党政机关、公共企事业单位及其他组织均应遵照本清单规定，做好证明工作。市内证明需求端单位和供给端单位均应按照清单的事项、用途和范围规定索要或开具证明。

　　（五）对吉林市外需求的不在本清单中的证明，即使其合法性、合理性不够充分，相关单位也应以维护群众利益、方便群众办事为出发点，尽可能予以开具。

　　八、如何理解和区分证明与需求端等概念？

　　证明（类要件）与非证明（类要件）、供给端与需求端是相对应相对立的概念。管控意见和全市清单对这些概念有阐述，为更形象的理解，我们设定如下情境：

　　办事人（或单位）B到A单位（包括党政机关、企事业单位或其他组织）办事（如办理审批手续、供水开户等），A单位要求办事群众提供身份证、房产证和规划许可，还要求办事人到第三方C单位特别开具一个证明，否则无法办事。

　　在此情境中，A单位就是需求端（单位），第三方C（单位）就是供给端。这个证明就是清理规范或治理管控的对象。这个证明对A单位来说就是A单位的需求端证明，对于第三方C单位来说，就是供给端证明。这里的身份证、房产证和规划许可相对于证明（类要件）来说，就是非证明（类要件）。

　　九、列入全市清单的证明事项（要件）如何适用？

　　（一）全市清单中的证明事项，如果本单位被明确列为需求端单位，可要求办事群众到供给端单位（第三方）开具证明。

　　（二）全市清单中的证明事项，如果本单位被明确列为供给端端单位，则本单位有义务提供相关证明。

　　十、未列入全市清单的非证明类要件如何适用？

　　目前列入全市清单的证明事项办理后是为证明类要件。目前证明类要件是68项。根据清单管理规定，全市清单第六部分规定的17类情形（要件，以下同），均未列入全市清单，不视作证明，是为非证明类要件，具体适用办法如下：

　　（一）申请人自有材料。对应于17类情形的第1种情形。此类要件申请人自行保管，办事时自行向办理机构提供。

　　（二）所在单位的证明及档案材料。对应于17类情形的第2、6类情形。由申请人在所在单位开具相关证明或调取相关档案材料后向办理机构提供，也可由公对公直接调取或提供。法律法规或政策规定应当公对公办理的，不得由申请人自行办理和提供。

　　（三）管理服务自然形成或法定应当出具的材料。对应17类情形的第3、5、8、11、12、13类情形。所涉及材料，相关管理服务机构应主动提供，申请人应留存，办事时向办理机构提供。

　　（四）丢失证明。对应于17类情形的第4种情形。此类要件由申请人到原制作单位开具后向办理机构提供。

　　（五）自身签署材料。对应17类情形的第7类情形。由申请人自行签署。

　　（六）证人证言材料。对应17类情形的第9类情形。由申请人自行找到相关当事人形成证人证言材料并向办理机构提供。

　　（七）具有法律效力的文书。对应17类情形的第10、14类情形。此类材料由申请人留存，办事时向办理机构提供。

　　（八）由管理服务机构义务提供并确认的涉及本人或本单位的相关信息。对应17类情形的第15、16类情形。由申请人自行到管理服务机构调取自身相关信息并向办理机构提供。

　　（九）查询结果信息。对应17类情形的第17类情形。原则上，网上查询的，由办理机构核实网站（平台）真伪并查询相关信息，查询的结果可由申请人签字确认；人工查询的，由申请人到相关管理服务机构自行查询并向办理机构提供。

　　根据清单管理规定，全市清单附注说明的第三部分规定的虽有依据且确有必要但未列入全市清单的证明事项之情形（指公对公核查、部门自行核查的无犯罪记录核查证明等），既不是证明类要件，也不是非证明类要件，属于公对公核查事项（确有必要的可出具核查证明或说明），不得要求申请人自行办理。

　　十一、各单位在证明开具和信息查询中的义务有哪些？

　　（一）开具清单证明。如为全市清单内列明的供给端单位，应按清单管理规定开具相关证明。

　　（二）开具域外证明。吉林市域外单位需求的证明，即使不在清单内，接获申请后，原则上应予以开具。

　　（三）开具丢失证明。申请人将本单位制发的证件、执照、批文等丢失的，应根据申请人的申请开具证明。

　　（四）公开相关信息。主动或依申请公开自身制作或保存的管理服务信息。

　　（五）提供信息查询。为单位或个人提供信息查询，根据需要出具查询记录、查询证明。

　　（六）提供数据共享。在采取安全措施的前提下，开放数据，实现共享。

　　十二、如何处理证明效力与证明能力的关系？

　　供给端单位不得以证明能力不足为理由拒绝履行证明工作义务。需求端单位不得以证明效力不足为理由要求申请人反复跑证明。对证明工作中出现的证明效力与证明能力的矛盾性问题，供给端单位和需求端单位应共同会商，妥善研究解决办法。需求端单位应完善业务工作体系，加强日常工作管理，强化证明工作研究，不断提升证明工作能力。由于客观条件限制，供给端单位在职责范围内履行了核查义务、但确实难以证明的或提供的证明的效力不够充分的，需求端单位应正确对待，科学处理，积极通过申请人承诺、办事事项公示及承诺事项事后审查监督等办法来强化证明效力，确保所办事项的稳妥性和可靠性。

　　为保证和提升证明效力，对进入全市清单的证明事项，需求端单位应主动向供给端单位提供证明模板。供给端单位应编制证明事项办理的办事指南。全市清单中的证明事项，供给端单位应采取查询档案记录、在线核查、走访调查、询问申请人和当事人等可行的方式，核实相关事项，证明相关事实。在职责范围内履行了核查义务、但确因客观条件限制无法准确证明相关事实的，可出具档案核查证明、记录核查证明、情况核查证明或相关情况说明，客观描述核查过程和所掌握的该证明事项的相关情况。

　　十三、违反需求管控和清单管理规定的情形主要有哪些？

　　（一）违规索要证明，让群众跑全市清单之外证明的；

　　（二）不履行证明供给义务，不提供清单规定证明的；

　　（三）不履行信息供给义务，不配合进行信息查询的；

　　（四）证明工作中故意刁难办事群众和吃拿卡要的。

　　十四、对违反规定的单位和个人如何进行投诉举报？

　　欢迎社会各界、人民群众和基层单位依据管控意见和全市清单的规定及《吉林市政务服务咨询投诉管理办法》对违反需求管控和清单管理规定的单位和个人进行投诉举报。受理单位：吉林市公共服务（证明）事项清理规范工作领导小组办公室；电话：64820373；地址：市政务服务中心908室；邮箱：zmsxql@163.com。