文章来源：住房在线

住房公积金作为我国一项住房金融制度创新，设立的目的在于停止实物分房后,针对城镇居民住房消费能力不足、居住条件差、水平低的问题，提供低息融资渠道，增加市场化住房消费能力，提高广大职工的居住水平。我国的住房公积金制度是在特定的历史条件下产生的，为解决居民住房问题发挥了重大作用，也逐步成为具有中国特色的住房金融制度，获得了广大群众的认可，对改善居民居住环境、保障房地产市场平稳健康发展作出了巨大贡献。

随着城镇化进程的加快，灵活就业人员逐渐成为一个新兴群体，在城市经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。住房作为生存的基本需求，是灵活就业人员在城市安身立命的重要支柱。但现实情况中灵活就业群体的住房情况并不理想、住房保障并不完善。住房公积金制度作为住房领域的一项重大民生政策，如何将灵活就业群体更好地纳入住房公积金制度体系迫在眉睫。

一、灵活就业人员参加住房公积金制度的重大意义

推进灵活就业人员参加住房公积金制度，是践行以人为本理念、加快解决灵活就业人员住房问题的重要抓手，有利于推进城镇化建设，推动经济社会发展，有利于住房公积金事业高质量发展。

（一）灵活就业人员参加住房公积金制度是住房公积金进一步扩大覆盖面的现实需求。

所谓灵活就业，是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业人员主要包括个体经营、非全日制、新就业形态等从业人员。据中国政府网数据显示，我国灵活就业规模已达到2亿多，其中，一些平台外卖骑手达到400多万人，在平台上从事主播及相关从业人员160多万人，比2020年增加近3倍。根据中国人民大学灵活用工课题组等发布的《中国灵活用工发展报告(2022)》蓝皮书显示，在2021年我国有将近61.4%的企业在使用灵活就业模式，相比2020年增加5.46%，企业倾向于扩大灵活用工规模。全国劳动力市场的总人数有8亿左右，而灵活就业人数已达到1/4。灵活就业已成为不可忽视的新型就业形态，涉及群体广，关系到社会稳定和经济发展。将灵活就业人员纳入住房公积金制度保障体系，有利于扩大住房公积金公共服务覆盖面，帮助这一群体在城市安居稳业，激发新经济主体的活力。

（二）灵活就业人员参加住房公积金制度是惠民初衷的充分体现。

党的二十大报告指出，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。国务院《住房公积金管理条例<释义>》指出：“住房公积金制度实际上是一种住房保障制度 ”。《社会保障制度建设》（全国干部学习培训教材）指出：“我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容”。由此可见，住房公积金制度是中国特色的住房保障制度的组成部分。作为一项支持居民提高居住水平的社会保障制度，将灵活就业群体纳入是其应有之义，充分体现了缴存人一律平等的原则，避免出现制度歧视而被社会诟病的负面影响，表明了住房公积金普惠性的初衷，更能彰显住房公积金制度“为民服务”的成果。

（三）灵活就业人员参加住房公积金制度是自身改革完善的发展趋势。

住房公积金是提高城镇职工住房消费能力而推行的一种强制性的长期住房储金制度。我国的住房公积金制度起步于强制缴存。强制缴存在解决过渡期基本住房、改善型住房中发挥了巨大的作用。随着互联网、大数据等新技术兴起，直播电商、网约车、外卖送餐等新业态蓬勃发展，职业种类呈现多样化趋势，灵活就业人员规模日益壮大。这部分群体对改善住房条件有迫切的需求，对缴存住房公积金也有较高的意愿。作为住房保障体系的重要组成部分，吸纳灵活就业人员参加住房公积金制度，推进住房公积金制度拓宽和丰富缴存体系，由单一的强制缴存体系转为强制、自愿体系并存，并加强探索两个体系的衔接路径和策略，进而推动研究和创新一系列适应自愿缴存的建制和使用政策，使住房公积金制度在解决缴存人住房问题方面不断进行改革和完善，促进这一制度更好地发挥作用。

二、当前形势下灵活就业人员参加住房公积金制度的现状与问题

本文选取河南省5个代表城市、国家6个试点城市灵缴人员缴存和使用住房公积金相关数据和情况进行统计分析。

（一）灵活就业人员参加住房公积金制度的现状

1.灵活就业人员住房公积金缴存现状。

河南5市灵活就业人员参加住房公积金制度情况表

灵缴人员在缴存总数中占比较低，有很大的提升空间。从五城市灵缴人员缴存现状看，缴存时长3年以内的人数最为集中，在50%到80%之间，说明灵缴人员增长幅度较大，缴存意愿明显增强，希望较短时间内实现购房愿望，具有较强的缴存目的性；缴存时长3-5年的人数和5年以上的人数，占比分别在9%-27%之间和3%-30%之间，说明灵缴人员缴存波动较大，但也有一定的住房储蓄需求。缴存基数低于城市平均工资以下的人数也最多，说明灵缴人员中低收入是主流，更需要住房公积金政策的惠及。（表略）

五城市灵缴人员描述性分析图显示，年龄在25-35岁的灵缴人员人数最多，说明购房刚需突出；年龄在36-50岁的灵缴人员占比也较多，说明住房改善型需求明显。从性别比例看，男女基本平衡，说明男女缴存意愿和购房需求基本持平。

从婚姻状况看，已婚灵缴人员人数最多，说明已婚灵缴人员购房意愿最强烈。

五城市灵缴人员与受教育程度的关系情况（表略）显示，初中及以下学历的灵缴人员人数占比约70%；初高中或者中专学历的灵缴人员人数占比约25%，大专以上的灵缴人员人数占比约5%，说明灵缴人员文化程度普遍较低。

2.灵活就业人员住房公积金使用现状。

（1）灵活就业人员住房公积金提取现状根据五城市2022年度灵缴人员提取情况来看，住房类消费提取人数与非住房消费“其他”项提取各占约50%，一方面说明灵缴人员主要围绕住房消费提取使用；另一方面说明灵缴人员存取自由，自主性较强，缴存资金流失也较多。提取的资金主要用于偿还购房贷款本息，对于四线城市而言租房提取的量较少。（表略）

（2）灵活就业人员住房公积金贷款现状根据河南5市2022年度灵缴人员贷款情况分析，住房公积金贷款大多用于购买首套自住住房；贷款房屋建筑面积以90至144平方米（含）居多；灵缴人员贷款人年龄以30岁-40岁（含）居多；贷款人收入水平绝大多数低于上年当地社会平均工资。由此可见，住房公积金制度对中低收入灵缴人员满足刚需住房发挥了一定的作用，提供了资金支持及住房保障。（表略）

根据河南5市2022年度灵缴人员还贷情况分析，因贷款总量较小，单笔逾期占比较大，但从以上数据分析灵缴人员的贷款风险相对明显。

河南5市灵活就业人员住房公积金住房贷款还款情况表

 

    （二）国家6个试点城市开展灵活就业人员缴存住房公积金的现状 。

6个试点城市灵活就业人员参与公积金政策比较

1.缴存政策方面。

（1）广覆盖、降门槛。为了拓宽制度覆盖面，增强实施效果，加强灵活就业人员权益保障，普遍不设户籍地、户籍性质、社保年限、个人收入等门槛，个别城市还做了年龄拓展，最低年龄提前至16周岁，最高年龄延长至65周岁。广覆盖、降门槛有利于彰显住房公积金制度的公平性，同时发挥了为城市吸引和留住人才的作用，不少城市利用毕业季多方式进行宣传，影响和带动高校毕业生建制；

（2）人性化、多样化。针对灵活就业人员就业形态多元、工作方式多样、工作地域多变、收入报酬不稳定等特点，推出了一些方便灵缴人员建制的政策，深受灵缴人员欢迎。部分城市进行精算配比，设置成按月、一次性或自由等金融产品型的多种缴存方式，并动态调整三种缴存方式的高、低限额，适应多样化、多元化缴存需求；

（3）同待遇，享利税。灵缴人员与在职职工一样，享受同等存储利率和税前扣除政策，切实保障其权益；

（4）以还贷代缴存。针对灵缴人员目的性强，可能存在的贷后停缴问题，一般采取“冲还贷”或“缴存即还贷”的形式，实际上“以还贷代缴存”，规避了“贷后停缴”的问题，也减轻了灵活就业人员的资金负担。与在职职工相比，灵缴人员也只是享受了同等的政策待遇，况且灵缴人员还缺失单位配比部分的缴存福利。因此，从制度公平上来讲，住房公积金管理部门也不应将此定义为不尽义务、只享受权利，无需纠结灵缴人员“贷后停缴”的问题。

2.提取政策方面。

（1）提取同权、自愿退出。在提取政策上，

账户封存满6个月的，可提取全部余额自愿退出，体现了灵缴人员存取自由的特点；

（2）适当控制、积累资金。个别城市规定灵活就业人员参与缴存满一定期限方可提取，目的是促进灵缴体系的资金积累，这种方法主要适用于资金使用率较高的一二线城市；

（3）提贷挂钩、有序释放。灵缴人员获得住房公积金贷款后，账户余额只能偿还公积金贷款本息，直至结清。随着贷款余额的减少，原账户余额在贷款存续期间有序释放，这样有利于稳定资金、防范逾期；

（4）租购并举，先租后购。各城市普遍提高租房提取额度和频次，有的还给予租赁住房“直付租金”的便捷服务，助力灵活就业青年人、新市民租购并举解决住房问题。

3.贷款政策方面。

（1）存贷挂钩。将贷款额度计算与灵缴人员账户资金的大小、存储时长挂钩，追求义务和权利的对等性；

（2）动态调控。根据市场供给、房价浮动、资金状况和贷款需求等因素，适时调整最高贷款额度和存贷系数，有效管控流动性风险；

（3）期限控制。对灵缴人员适当延长缴存期限至2年或3年以上才能申请住房公积金贷款，这样有利于灵活就业人员有序参加，梯次使用，保证资金的平衡，避免出现大规模的资金缺口。

4.其他创新政策。

（1）适当补贴和配缴。对于缴存到一定期限没有使用的灵缴人员，从社会保障上讲，这部分人员全是自有资金建制，可适当给予补贴和配缴；

（2）探索“双轨衔接”。对灵缴体系实行专户管理、分账核算，同时注意自愿与强制缴存体系的政策衔接，保证两个体系都能健康平稳运行；

（3）保留增值收益。灵缴人员增值收益不上缴财政，全部用于建立灵缴人员贷款风险准备金，加强逾期风险防控。

（三）灵活就业人员参加住房公积金制度存在的问题及原因。

1.灵活就业人员缴存住房公积金存在的问题。

（1）对住房公积金政策的认知不够通过调研了解，灵活就业人员对住房公积金政策不了解或了解很少，甚至有相当一部分灵活就业人员就不知道住房公积金制度的存在。灵活就业人员对住房公积金政策的认知程度有限的主要原因是住房公积金政策宣传的有效性和针对性不够。随着新媒体时代的到来，人们生活节奏的加快，越来越多的住房公积金管理机构选择了网站、微信、短视频平台等新媒体进行宣传，虽在一定程度上收到了不错的效果，但是由于没有抓住灵活就业人员当下切实需求，宣传形式常规，手段传统，角度不够深入，吸引力不强，同时对政策的解答也不够透彻。

（2）自愿缴存意愿（积极性）不足灵活就业人员自愿缴存意愿（积极性）不足，主要原因有以下几点：①制度门槛高抑制了缴存意愿。国务院《住房公积金管理条例》规定缴存对象主要是单位的在职职工，没有明确将灵活就业人员纳入制度体系。加上灵活就业人员对于住房公积金制度的理解偏差和认知不足，在一定程度上制约了建缴意愿；②近期无购房计划或使用计划。灵活就业人员往往因近期无购房计划或使用计划，而不考虑缴存住房公积金；③业务便利化程度不高影响建缴意愿。住房公积金管理机构对灵活就业人员开户建缴的便利性研究和实践不够，住房公积金建缴途径单一，业务办理手续繁琐也会让灵活就业人员望而却步。

（3）持续缴存稳定性不够灵活就业人员收入不稳定，占比过高的固定缴存额对于他们来说有一定的压力。在其不能承受压力的时间段内，就会出现断缴、欠缴的情况。持续缴存的稳定性不够，灵缴人员在使用住房公积金时，前提条件欠缺无法使用，继而停缴提取，形成“有目的的主动缴存——经济有压力时暂时断缴——使用时无法享受——无奈被动停缴”的“恶性循环”。此外，灵活就业人员缴存呈现一定的阶段性特征，即在房地产市场快速发展、个人住房消费迫切的时候，缴存主动性强烈；相反，在房地产市场低迷、个人住房消费不足的时候，缴存主动性弱化。这样的阶段性特征易导致灵活就业人员的缴存不稳定，波动性强。综上所述，灵活就业人员大多数是中低收入者，恰是真正需要住房公积金支持其租购房的人群，最后却没有享受到住房公积金的政策，失去了住房公积金制度建立的初衷。这样，不但没有达到惠及其利益的效果，还会使其产生对制度的误解，降低对制度的认可和信赖。

2.灵活就业人员使用住房公积金存在的问题。

（1）管理难度大、风险高①灵活就业人员缴存住房公积金的目的性强，贷后停缴现象普遍存在；②跨区域流动频繁，在业务办理过程中，使用、衔接很容易造成中断，连续性和连贯性不强；③灵缴人员就业、收入等情况变数大，收入真实性难以认定；④因人员组织结构分散，个人信息变化不能及时收集更新，联系不上借款人的现象时有发生，导致催收艰难；⑤产生逾期风险后执行难度大。结合省情，灵缴人群收入水平绝大多数低于当地社会平均工资，房产往往是其唯一住房，变现困难。

（2）使用条件严格、办理难灵缴人员在使用住房公积金时可能遇到各种问题:①申贷条件严苛。需要提供社保、税票、薪资证明或银行流水等材料，业务办理很不便利；②限制使用范围。有的城市因各种原因，不得不对灵缴人员仅限于购买现房贷款；③贷款额度较低。有的降低缴存基数认定收入、有的降低还贷比、有的隐形设置贷款额度上限等，导致审批金额不能满足需求，使其感到缴存住房公积金作用不大，产生“住房公积金无用论”的想法。

3.其它需要关注的问题。

（1）权利义务对等的问题灵活就业人员和在职职工两个群体各有不同的特征，如何实现权利义务对等，在不同城市探索实践的基础上，应进一步深入分析、研究，做好灵缴体系和强制缴存体系的政策衔接至关重要。

（2）城市差异的问题由于不同城市社会经济发展程度、房地产市场供需、房价和人员流动的规模、结构等差异，致使对灵活就业人员参加住房公积金制度的认识不同、推进力度不一，实施的政策及效果也存在较大差异。因此，要因地制宜，采取因城施策的办法推进灵活就业人员参加住房公积金制度。

（3）可能存在影响用人单位应履行的法定缴存义务问题目前住房公积金制度覆盖率普遍不高，大量应建未建职工游离在制度之外。将灵活就业人员纳入住房公积金制度体系，易与在职职工的身份混为一谈，给住房公积金制度扩面工作带来左右为难的困局。尤其在当前持续优化营商环境的背景下，用人单位本着企业利益最大化的原则，认为可不用为其缴存，对其应履行的法定缴存义务有所影响，从而增加住房公积金制度扩面的难度。灵活就业人员的高流动性也为用人单位缴纳住房公积金带来现实障碍。

三、对灵活就业人员参加住房公积金制度的思考与对策

（一）加大住房公积金宣传力度，提高社会知晓度近年来，利用住房公积金贷款买房已成为城镇职工租购房的重要途径。然而没有固定工作单位的灵活就业群体尚不了解住房公积金，制度的普惠作用并未得到充分发挥。所以我们应通过多种形式，加大宣传力度，营造良好的社会氛围，让住房公积金政策家喻户晓。

1.组建宣传队伍。组建住房公积金政策宣传队伍。除了安排住房公积金中心的工作人员开展政策宣传以外，可定期组织单位、企业、银行、合作楼盘以及信用度高的房产中介的工作人员进行政策培训，使其成为住房公积金政策的“明白人”帮助宣传；

2.扩大宣传渠道。利用电视、报纸、网站、微信、短视频平台等多种媒体，同时，利用合作银行网点、公共广告宣传专栏等，加大住房公积金政策的宣传力度，扩大社会影响力；

3.广泛精准宣传。到企事业单位、高校、招聘会、社区以及人流量大的公共场所等开展政策宣讲活动，进行面对面的政策宣传、答疑解惑，发放宣传资料等；

4.创新宣传手段。主动与当地新媒体、自媒体、网红UP主等对接，他们本身也是灵缴人员中需重点建制的人群，利用其互动性、新颖性、粉丝多、流量大等特点，增强住房公积金的网络宣传流量、热度，掀起灵缴宣传高潮。有条件的，也可通过顶层或高层主导，在热播剧、高分剧、网红剧中植入住房公积金政策宣传；

5.积极争取有关部门的支持。如：协调税务、工商、人社、卫生等部门，在对小微企业、个体工商户以及各类市场摊位等督导检查时，可对灵活就业人员进行住房公积金政策宣传，同时发放相关宣传材料；⑥发挥合作银行作用。充分调动合作银行的积极性，利用自身优势，对个体工商户等灵活就业人员进行住房公积金政策宣传。

（二）创新完善灵活就业人员自愿缴存政策，激发缴存积极性相对而言，以个人名义参加住房公积金制度的有很大一部分是期望在城市落户发展的灵活就业人员，帮助他们实现安居梦不仅体现了社会保障的重要作用，也能为城市留住人才、营造良好的营商环境发挥作用。因此，可从政策设计上增强灵活就业人员自愿缴存住房公积金的吸引力。

1.做好政策设计。可从国家或省层面出台灵活就业人员缴存和使用住房公积金有关政策，为灵活就业人员自愿缴存和使用住房公积金提供法律法规依据；

2.创新灵缴模式。凡是没有住房公积金账户的人员均可建制，与在职职工形成互为补充的缴存群体，双方可进行相互的身份转换。同时设置灵活的缴存方式，可吸纳试点经验，设置按月缴存、灵活缴存、一次性缴存等，方便灵缴人员自由选择；

3.给予补贴或配缴。可在住房公积金的增值收益中列支部分资金，根据灵活就业人员的缴存年限、缴存基数、使用情况等，按比例给适当的补贴或配缴，提高政策的吸引力；

4.享受抵扣个税。可以加强与税务部门的协调、合作，对灵活就业人员缴存住房公积金的进行个税专项抵扣，减轻一定的支出费用，吸引更多群众自愿缴存住房公积金；

5.提供延伸服务。可与住房公积金中心的合作银行沟通协调，针对缴存住房公积金的个体工商户等，结合其实际经营和收入情况，给予一定的金融扶持政策或相对优惠的金融产品等，增加政策的吸引力。

（三）建立灵活就业人员权利义务对等机制，提高公平互助效用灵活就业人员实行的是自愿缴存，应按照“互惠互助、权责对等”原则，从建缴、贷前、贷后等方面不断完善管理。

1.实行自由缴存、灵活提取。在缴存方面，继续实行“限高保低”政策，灵缴人员可在当年度强制缴存模式的上限和下限内，自主确定月缴存额。在提取使用方面，针对灵缴人员的工作性质和特点，制定有针对性的灵活使用政策，如离开本市就业的，可提取住房公积金账户余额等，提高缴存积极性；

2.实行契约式管理，告知权利义务对等。在灵活就业人员缴存住房公积金时，告知其相关的权利和义务，尤其是在申请住房公积金贷款时，可通过契约的形式，签订补充协议或承诺书，充分告知继续缴存和按时还贷的义务；

3.便利性与惩罚性相结合，督促履行义务。第一，对灵活就业人员缴存住房公积金可开通缴存快速通道，简化流程；第二，采取以还贷代缴存的方式规避贷后停缴问题；第三，可采取提前收回贷款、纳入征信惩戒等惩罚性方式，加强震慑贷后不还者。

（四）创新对灵活就业人员的缴存使用管理，建立风险管控机制。

1.推进因城施策。紧密结合属地资金、人口等实际，积极稳妥推进灵活就业人员建制，做好相关测算精算，统筹风险防控和普惠共享，找准推行制度的平衡点；

2.严格贷前审核。灵活就业人员在贷款时，可对其信用状况、首付资金来源、还款能力等要素进行调查，同时，实行前台经办与后台审核制度，确保材料的真实性、合规性等；

3.加强贷后管理。探索建立健全贷款风险准备金提取机制，灵缴人员增值收益可用于建立其贷款风险准备金，加强逾期风险防控。要密切关注贷款风险变动，建立定期分析制度，发现逾期及时处置；

4.增加偿还机制。根据灵缴人员的实际情况，可增加抵押物、担保人或担保公司担保等方式，提高借款人的偿还能力，降低违约风险；

5.保证收支平衡。根据各地实际情况，可打通自愿和强制缴存两个体系的资金通道，互补调节，既保证流动性，提高资金使用率，又增加资金收益，促进资金收支平衡；

6.建立核销机制。可推行灵缴人员呆坏账核销机制，有效化解风险。