创新工作方法 破解发展瓶颈 吉林经开区土地征收实现新突破

去年以来，吉林经开区招商引资取得丰硕成果，共有51个投资5000万元以上项目列入重点推进目录，其中有30个项目按签约协议计划2017年开工建设，总投资达到140亿元。这些项目落地和摆放，需要征地工作做为保障，项目再好，征不来土地，就会成为无源之水，无本之木。但是，摆在经开区面前最严峻的问题是可利用的建设用地严重不足。在国家审核的吉林经开区规划面积20.46平方公里范围内，现已基本没有国有储量建设用地供新入区项目使用。按照吉林市委、市政府的统一部署，经开区拟在“十三五”期间向北区（通溪河北）拓展，开发建设碳纤维园区、精细化工园区和航空产业园等重特大项目，拟新占用土地总面积1232公顷，土地征收任务十分繁重。

面对这些困难，经开区上下不等不靠，把解决发展空间不足和项目落地难问题作为一项中心任务，采取了一些积极措施。一是调整规划，开发新区。将新区6.4平方公里内道路、用地指标纳入全市土地利用总体规划和城市总体规划，启动昆仑街北段等4条道路、九东路等3条管廊建设，全面开展土地房屋征收拆迁工作。二是挖掘内潜，盘活资源。截止去年底，经开区有155.2公顷土地处于闲置及低效利用状态，涉及20多户企业，经过整合嫁接，已经落实9个项目，盘活土地76公顷。三是强化融资，储备资金。首只8亿元企业债券圆满发行，浦发银行20亿元融资一次性到位，吉林银行15亿元融资租赁顺利获批，强化市场运作，确定新区PPP等融资开发模式，开展项目融资。四是加强领导，健全机制。成立了经开区新区开发工作领导小组，组长由党工委书记、管委会主任胡秉吉同志担任，国土、财政、征收管理、经发、纪检审计、政策法规等职能部门抽调专人联合办公。在具体工作过程中，他们在三个方面实现新突破。

一、集体土地征收采取“全有全无”新方法，全面提升了土地征收工作效率

去年以来，经开区经过深入调研和反复实践，创造性地提出了集体土地征收“全有全无”的新方式。“全有全无”是将拟征收地块视为一个整体，当该地块上的全部被征收人均同意征收的情况下才实施征收（如个别被征收人拒绝签订征收协议，该地块在不影响项目建设的情况下，是否征收由征收部门决定），此为“全有”；即使有一个被征收人不同意征收，则放弃整个地块的征收，此为“全无”。之所以提出这样的征收思路，是因为在集体土地征收工作中，后期工作难度很大，最后往往面临两难境地：不满足被征收人提出的补偿要求，征收工作就无法推进；如果满足了其要求，就会造成已征收户的不满，形成恶性循环，对今后的征收工作造成不利影响。“全有全无”的原则就是为了破解这一难题，即在征收开始前就打破潜在被征收人索取高额补偿的幻想，又用大多数希望被征收人的影响对其形成压力，使其同意被征收。采取“全有全无”征收办法，使得征收进度具有可控性，征收成本具有可预期性，将征收中可能遇到的问题提前解决。特别是对于钉子户问题，不论任何征收方式均可能遇到钉子户，可以根据具体情况具体处理，如果钉子户较多，则放弃征收；如果只有一两户，不影响地块使用的情况下可以放弃征收；如果必须使用，则考虑从公共利益角度强制征收。从另一个角度看，如果大多数户同意拆迁，只有极少数不同意拆迁时，多数群众会主动做少数群众工作，避免了干群矛盾的发生。2017年1月，经开区按照这个办法征收九东村集体土地和房屋，整个征收补偿过程利手9天时间，协议签约率达100%。

二、地上附着物采取“均价补偿”新方式，有效化解了群众关注的问题和矛盾

地上附着物采取“均价”补偿的方式，就是在充分了解拟征收区域地上附着物种类、数量、评估补偿数额的基础上，经征收与被征收双方充分协商，制定出统一的地上附着物补偿“均价”。地上附着物评估低于“均价”的可选择“均价”补偿；认为自己的地上附着物高于“均价”的，可选择评估价补偿，选择评估价补偿的在评估结果公示后，只能按评估结果补偿，没有协商余地。

地上附着物“均价”补偿，是依法依规顺应民意的一种创新。一是代表了农户意愿。地上附着物可选择“均价”的补偿办法是被征收农户提出的，充分代表了广大被征收农户的意愿，农户非常拥护，便于开展工作，并体现了公开、公平、公正的原则。实行公示、监管、举报制，可及时纠正偏差，将问题解决在补偿实施前。二是降低了 “协商”难度。此办法将复杂工作简单化，避免了与被征收农户签订补偿协议时耗费时间较长的讨价还价过程，加快了征收的进度，完全能够保障为项目及时提供建设用地。三是杜绝了腐败现象。从制度上避免了以往因补偿标准弹性较大而产生的权钱交易，杜绝了土地征收过程中违法、违纪现象的发生。从一定意义上讲是履职尽责、规避了风险、保护了干部。四是避免了不法行为。杜绝了过去农民或承租人利用土地骗取国家征地资金的行为，避免了征地时抢栽抢种的现象发生，树立正确的政策导向。五是规范了征地秩序。完全有利于今后建立良好的土地征收秩序，引导农民正常经营，增加农民收入，同时降低吉林市城市居民生活成本。六是减少了上访现象。减少了征地补偿过程中的各种矛盾和遗留问题，杜绝了因攀比而导致的上访现象。

去年以来，经开区管委会对七家子村整体征收、双吉火车站综合交通枢纽中心项目等项目用地征收过程中，大胆采用地上附着物“均价”的补偿方式，取得了良好效果。实践证明，这种补偿方式对于征收补偿工作是可行的，可以保障被征地农民合法权益，为项目及时提供建设用地，确保经开区社会稳定和经济持续、快速、健康发展。

三、征收全程实施监督和法律援助，切实保障广大群众的根本利益

为切实做到土地征收过程中的公平公正公开，真正实现阳光征收，经开区的做法是建立健全监督体系，在充分发挥纪检监察财政审计等政府职能部门的作用过程中，充分发动群众，形成群众互相监督的机制，充分发挥基层群众自治组织的在解决征收过程中遇到的各种问题的作用，因为他们在被征收对象中更有威信，也更有办法。

一是全面公开，张榜公布。制订征收方案，包括征收的范围、补偿对象、补偿的标准方式、征收的程序、争议的处理方式。公开征收方案和程序，无论是实行“全有全无”的征收办法还是采取“均价”补偿方式，事先上榜，让工作人员明白办事，让老百姓心中有数。二是调查摸底，签订协议。由村委会与被征征收对象签订意向性征收协议，对地上附着物归属有争议的要共同签订同意先征收后解决争议承诺。当全部被征收对象签订被征征收对象签订意向性征收协议（或同意征收承诺书）后组织对征收地块的测量评估。公布测量评估结果，对有异议的组织复核复查。然后正式与被征收人签订征收补偿协议，支付补偿款。三是强化监督，层层包保。在管委会层面上，建立了开发区征收拆迁工作领导小组，其中由纪检监察室牵头组成监督工作小组，会同审计和财政部门对所有征收补偿协议进行审计监督，对街道和村民委员会工作程序进行审查，对群众反映的违纪问题及时进行查处；在街道和村层面也建立监督小组，实行街道干部包村，村干部包户的包保责任制，哪个环节出现问题追究包保责任人的责任。去年以来，经开区已先后征收了1000多户土地和地上附着物，没有出现一起违纪问题。

土地征收是一项涉及政策法规极强的工作，实现依法征收，合法征收，不出现违法征收是这项工作的基本要求。近年来，经开区在土地征收方面，严格遵循国家政策法规，超前开展法律宣传，主动深入基层为群众提供法律服务，运用法治思维和法治方式开展各项前期准备工作，做到科学决策、严格程序、依法履责、群众满意，从源头上预防各种矛盾和问题的发生。首先，土地征收管理部门熟练掌握相关法律法规。经开区管委会每年至少两次聘请法律专家对相关职能部门负责人和工作人员进行土地征收法律法规培训，要求有关参与土地征收的职能部门必须熟悉三个基本法规，即《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《吉林省土地管理条例》，对于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的审定和发放完全按政策法规执行。其次是全方位开展法律宣传活动。管委会有组织地在街道、村屯开展土地征收专题法律法规宣传活动，在街道和村屯开设大型板报画廊，拉设宣传横幅标语，把相关宣传手册发放到每户村民手中，并组织开展一些喜闻乐见的文娱活动，把法规宣传渗透到最基层。第三是对重点村民进行点对点的法律援助服务。 对于征收难度大疑惑多的村民，开发区组织部分律师和职能部门一起登门服务，逐项解答村民提出的问题，向被征收群众做深入、细致的解释，对社会风险评估中群众的情绪表达及时进行疏导，积极引导被征收人通过法律途径解决纠纷，并在征收现场提供律师咨询服务。（袁守君）