新财政管理体制对经开区财政收入的影响

　　党的十九大报告提出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。依照国家深化财税体制改革相关精神，吉林省和吉林市先后对财政管理体制进行了重大调整，并于2018年1月1日起实行，这次调整将对县区财政、尤其是对于开发区财政收入将产生巨大影响。那么，财政管理体制是什么？本次调整具体包含哪些内容？对县区、尤其是经开区财政收入有那些影响？都成为我们必须了解和深入探讨的问题。

　　财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。

　　预算管理体制，是确定中央政府与地方政府以及地方各级政府之间各级预算管理的职责权限和预算收支范围的一项根本制度，它是财政管理体制的重要组成部分。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。预算管理体制的核心问题是各级政府之间的收支划分。我国预算管理体制进行过多次改革，总体上是根据“统一领导、分级管理”原则，由高度集中管理体制，到逐步实行多种形式的分级管理体制。我国现行的预算管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。

　　分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。分税制预算管理体制核心内容是按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，主要有关税、消费税、进口产品消费税和增值税、中央企业所得税等；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，主要有增值税、资源税、证券交易税等；将适合地方征管的税种划为地方税，主要有营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税、个人所得税等，并充实地方税税种，增加地方税收入。2002年国家对所得税划分进行了调整，自2003年起，将企业所得税和个人所得税改为中央与地方共享税。

　　党的十九大报告提出的建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，则是在经济发展新常态背景下，针对原有财政管理体制运行过程中存在的问题，进行了重新明确和科学划分。

　　权责清晰包括两层内容，一是根据统一领导、分级管理原则，细化中央和地方各自的行政权限、司法权限、立法权限等，明确划分中央与地方各自的财政事权；二是根据事权划分和中央与地方收入划分格局，科学核定中央和地方的支出责任及其实现方式。财力协调也包括两层内容，一是中央和地方各自本级收入与所承担的支出责任相协调；二是实现中央和地方掌握的总财力与支出责任相协调。区域均衡则指收入划分要把省际间收入差距控制在合理范围内，中央对地方的转移支付省际间分布合理，以及各省对下的收入划分和转移支付相对平衡。

　　国家全面推开营改增试点后，调整了中央与地方增值税收入划分过渡方案。2017年10月吉林省制定了全面推开营改增试点后调整省与市县收入划分过渡方案，方案统一规范和理顺了省与市县收入划分，进一步调动了市县发展经济、增加收入的积极性。主要调整内容包括：

　　一是省对市县实行统一的收入划分体制，不再针对市县的特定区域制定收入划分政策；二是提高市县增值税分享占比，实行省与市县1∶1比例分享；三是省级分成的土地出让金收入，除按国家和省相关规定比例计提的农业土地开发、农田水利建设、教育等资金外，其余全部下放市县，作为市县收入；四是省共享收入下放县(市)政策不再继续实行，省对县(市)共享收入核定返还基数，增量部分通过县级基本财力保障机制用于县(市)奖补；五是省级以上开发区上划省共享收入“基数加增量”返还等政策不再继续实行，原 “基数返还 ”部分直接留给开发区，“增量返还”部分省统筹设立“财力奖补资金”，同时省财政再安排部分资金一并实施奖补。

　　吉林市按照吉林省方案精神，在2009年财政管理体制基础上，进一步将金融保险行业税收全部下放各区属地征管；改变市对区现有财力清算体制，核定各区固定补助（上解）基数，市以下税收除契税、车船税、环境保护税、二手房交易税收为市本级固定收入和耕地占用税为区级固定收入外，完全实行市与区五五分享，并通过结算调整财力差额；落实省确定的中心城市省级以上开发区上划省共享收入政策；同时，建立市对区正向激励机制，增加对超收区的一般性转移支付补助。通过调整，市区财政管理体制进一步统一规范，同时提高了税收收入与区级留用财力的正向关联，有力的调动各区发展经济、招商引资、增加收入的积极性，增强了各区提供基本公共服务的财政保障能力。

　　作为工业集中区，这次调整将对我区增加地方可用财力、解决土地政策返还瓶颈以及突出招商引资优势等方面具有重要的促进作用。具体包含三大“利好”：

　　首先，体现多收多得的正向激励，有利于促进地方可用财力快速增长。

　　原吉林市对区财政管理体制中，在市区共享收入五五分享之后，还要对区级收入分享部分进行再分配。即区留用50%部分还要按固定核算公式在市区两级进行重新分配，因此我区区级留用收入中至少有50%到60%部分又经过市清算体制重新划入市财政，导致我区税收收入增幅再高，留用财力年均也大体不超过8%，极大地挫伤了城区组织收入的积极性。以2017年为例，区级留用收入通过清算后又上划市11321万元，占区级收入的56.7%，换言之，市区共享收入中我区实际收入仅占比21.7%。

　　新财政管理体制规定，在市区财政共享收入分享比例（五五分享）不变的前提下，区级留用收入不再进行重新分配并清算上划市财政，而是在核定固定上解基数后全部留给区财政，也就是说，今后我区税收收入越多，扣除上解基数后，留用收入也将越多，这就进一步调动我区谋发展、促转型、抓增收的积极性。

　　其次，解决规划范围限制瓶颈，有利于最大限度落实省对开发区优惠政策。

　　一方面，有利于落实土地出让金优惠政策。我区经国家及省批准的规划区面积为20.46平方公里，现在开发区又启动了新区建设。由于过去省对开发区土地出让金财政优惠政策要求，只有在国家和省审批规划区范围内的土地出让金才能享受省对开发区土地出让金留用政策，规划区外的土地出让金执行所在地土地出让金政策，直接导致我区规划区外（新区）土地出让金因不能执行省优惠政策而减少我区财政收入。

　　新财政管理体制规定，省级分成的土地出让金收入，除按国家和省相关规定比例计提的农业土地开发等资金外，其余全部作为市县收入。这就明确了在开发区行政区域范围（包括规划区）内实现的土地出让金扣除省计提部分后，可以全部留归开发区使用。

　　另一方面，有利于落实省共享收入开发区返还优惠政策。该政策是省政府为促进开发区发展建设而设立的专项返还补助收入，为避免个别开发区套取省补助，省财政每年对开发区规划区内实现的企业税收进行审核确认，规划区外企业则不享受税收返还，这就导致规划区内、外企业我区付出的扶持等成本相同，却不能得到同样的省财政补助政策。

　　新财政管理体制规定，开发区上划省共享收入“基数加增量”返还等政策不再继续实行，原“基数返还”部分直接留给开发区，“增量返还”部分省设立“财力奖补资金”。这就不仅明确了保证固定返还基数，而且明确了在开发区行政区域范围（包括规划区）内实现的企业税收均纳入了增量返还省财力奖补范围，解决了我区行政管理区域与规划范围不一致导致返还难的问题。

　　第三，营造了公平的企业经营与招商引资环境，有利于开发区招大商、招群商。

　　过去，省对县（市）（包括一些特定区域）财政体制优惠力度很大，省共享收入均下放县（市）。以税收分享实际留用比例为例，增值税我区留用5%左右，县级为50%；企业和个人所得税我区留用4.8%左右，县级为40%；其他共享地方税收我区为25%左右，县级为100%。这就造成在招商引资过程中，由于我区税收分享比例较低无法给予投资者优惠政策，而县（市）则可以提出高比例税收返还政策吸引投资者，投资者也常常藉此与投资所在地讨价还价，形成招商所在地恶意竞争，盲目攀比，有的甚至没有任何收益，贴钱进行招商。不仅严重损害了政府公信力，减少了税收收入，还扰乱了正常企业经营环境，也为投资者享受完优惠政策后“跳槽”埋下了伏笔。

　　新财政管理体制规定，省对市县实行统一的收入划分体制，同时规定省共享收入下放县(市)政策不再继续实行。这一规定极大地缩小了我区与县（市）税收收入留用比例的差距。以税收分享实际留用比例为例，增值税我区留用12.5%，县级为25%；企业和个人所得税我区留用12%左右，县级为24%；其他共享地方税收我区为50%，县级为100%。对于招商引资基础条件较好的我区而言，差距缩小意味着竞争优势增大，将有更多的财力投入到新区基础设施建设之中，进而招大商、招群商，形成良性发展态势。

　　财政局 王杨

(编辑 罗安东)