吉林经开区产城融合发展的研究与思考

　　袁守君

　　一、发展优势和制约因素

　　吉林经济技术开发区成立于1998年，2010年晋升为国家级开发区，行政辖区面积89.72平方公里。总人口5.37 万人，其中非农人口2.29万人。经过近二十年的先行先试，艰苦创业，产业集聚能力日益增强，经济综合实力大幅提升，主要指标增速位居全市前列。

　　（一） 区位优势得天独厚

　　吉林经开区地处吉林省哈大发展轴与珲乌发展轴的交汇处，北临哈尔滨经济区、南接沈阳经济区，东邻图们江国际口岸经济区，是吉林省参与东北亚区域经济协作的重要平台，是构建大图们江国际经济贸易区的重要节点。国家实施<敏感词>以来，区位优势更加得天独厚，是“一带一路”重要节点城市。从全省看，位于长春和吉林两大城市经济和交通走廊的东部端点、吉林中心城区西北，距吉林市18公里，距长春80公里，是西联长春、南接主城区的门户节点。

　　从全市看，吉林经开区位于吉林市北部工业片区几何中心位置，可为其他园区提供生活配套、对外交流、物流转运等方面的服务，未来将成为吉林市北部区域的核心引领。此外,周边紧邻高新区北区、化工循环经济示范园区、金珠工业区、龙潭经济开发区、哈达湾现代服务也集中区、孤店子特色农业示范区。这些园区抛开行政管理权外，从区域发展一体化的角度来看，也是产业支撑平台。按照吉林市的城市发展规划，未来“十三五”将进一步实施北工、中商、南居的空间格局，未来北部区域将形成“一核多区”的城市发展副中心，核心区域现代服务业、城市功能将全面提升。多组团以及多级支撑发展框架将逐步拉开，将为经开区建设搭建一个区域大平台，助推经开区产城融合的快速推进。

　　（二） 综合交通体系完善

　　吉林经开区交通优势要素密集，具备优越的资源整合能力，具有临空、临港、临铁、临路、临城的多重交通优势，区内水陆空兼备的交通综合运输体系基本形成，已经成为连接东北三省省会城市，东出日本海、西连蒙古和俄罗斯的重要交通枢纽。东北地区铁路主干线长图铁路、长吉客运专线贯区而过，长珲高速公路、吉草高速公路横贯东西，并设有出口；沈吉铁路、吉舒铁路、沈吉高速、吉黑高速纵贯南北；距长春龙嘉国际机场60公里，均在1小时运输半径内。坐落在区内的二台子支线机场即将启用通航；松花江吉林港正在规划建设之中，将来水运可直达黑龙江省、俄罗斯。

　　（三）产业集聚效应突出

　　现已形成精细化工、生物、新材料、医药食品、现代服务业为主导的产业发展格局。精细化工产业，形成以苯胺、环氧乙烷为龙头，医药中间体、高分子材料、催化剂等为主的产品体系，综合生产能力超过300万吨，为东北地区第二大精细化工产业基地。生物产业，形成“生物－乙醇－环氧乙烷－醇醚”完整的产业链条，综合生产能力达到85万吨，为国内独具特色的生物质能源精深加工基地。新材料产业，碳纤维产业形成“碳纤维原丝－碳纤维－碳纤维下游制品”国内最完整的产业链条，碳纤维原丝产能5000吨，碳化能力660吨，聚酰亚胺产能1000吨，为国内开发最早、体系最完整的碳纤维研发与应用基地。医药食品产业，医药产业涵盖化学原料药、医药中间体、中西药制剂等170余个品种，医药中间体产能3万吨，其中维生素E产能1万吨，居世界第三位；食品产业涵盖功能饮品、食用酒精、有机食品等80余个品种，综合产能55万吨。现代服务业，依托区位和产业优势，现代物流、科技研发与服务、金融保险等现代服务业快速起步。全省首家年货物周转量20万标箱的吉林市保税物流中心、年转运货物10万标箱的联想集团吉林内陆港正在加快建设。将形成集航空、铁路、公路、水路多式联运网络。

　　（四）科技实力雄厚

　　被国家批准为国家碳纤维高新技术产业化基地、国家级专利产业化试点基地、国家级化工新材料科技企业孵化器；被省政府批准为省级战略性新兴产业集聚区、吉林高新技术纤维及差别化纤维产业园区、省级安全技术产业园。拥有全省首家精细化学品中试中心。拥有吉化研究院国家碳纤维工程、吉林化纤、中油设计东北分公司等3家国家级技术中心；拥有化工学院重点实验室等2家省级研发中心及吉林碳谷、江城碳纤维等市级企业技术中心。已形成配套比较完整的科研、生产、试验和教学体系，特别是在化工、化纤等行业聚集了一大批优秀专业技术人才，能够为企业发展提供有力的人才、技术支撑保障。

　　（五）政策优势明显

　　随着吉林市新型工业化和新型城镇化进程的加快，政策和资金的覆盖效应将进一步显现。吉林经开发区享受国家开发区的政策，吉林省唯一的B型保税物流中心也在区内,是长吉产业创新示范区吉林区域6个先导区之一，是长吉图开发开放先导区腹地支撑的重要节点，是吉林市市级城镇化试点。这些政策的叠加，为经开区推动产城融合发展提供强大的政策支撑。特别是吉林市作为国家首批“62+2”的市级新型城镇化试点之一，在人口转移、基础设施投资、地方融资等方面将获得国家和省更大的政策支持。

　　但是，从总体发展角度看，吉林经开发区还存在一些制约因素，不容忽视。一是产业结构不优，经济发展的协调性亟待提升。建区以来，致力于发展工业，2017年全区第二产业增加值占GDP比重85.2%，第三产业占13.4%，表现为二产独大、税源单一，现代服务业发展相对滞后，城市功能不够完善，公共服务设施用地仅占建设用地比重的 4.8％。二是开发区结构独立，与中心城区及周边的地区缺少互动融合。经开区属于城区北部的重要产业功能单元，与周边区域产业互动不足，除去产居分离带来的城市交通压力外，城区的服务功能也呈现对开发区产业服务能力逐步衰减；同时，经开区内部与孤店子镇等区域缺少融合，使得区域内部各单元独立分散发展，缺少合力支持。三是体制机制创新能力不足，城镇化滞后于工业化。受权利分割、区镇独立等诸多体制机制的束缚，导致产城分割，公共服务以及与生产、生活相配套的现代服务业发展缓慢，导致集聚与辐射功能难以发挥，亟需体制变革和机制创新，破解产城融合涉及的人、地、业、产、城等关键难题，以达到产业资源、人口资源、空间资源的平衡配置，生产、生活、生态三大空间的良性互动，为经开区成功示范提供制度保障。四是综合配套功能不完善，职住分离。由于在交通、医疗、娱乐等方面，城市功能区对产业园区服务配套不够到位，产业工人大都选择中心城区居住。但对于经开区而言，就业人口与居住人口处于相对割裂状态，产城空间融合度不足。

　　二、吉林经开区产城融合发展构想

　　（一）总体思路

　　吉林经开区产城融合区总面积111.45平方公里，包括吉林经济技术开发区现有行政管辖区、孤店子镇区、双吉街道和大红土村。户籍总人口7.94万人，其中农业人口5.6万人，非农人口2.34万人，户籍人口城镇化率29.5%。

　　总体发展思路是：以科学发展观为指导，按照产城融合的发展理念，以新型城镇化和新型工业化为主线，加快园区构建绿色低碳产业和转型升级，不断扩大就业容量；加快完善城市基础设施和公共服务，不断提高综合承载能力设施；加快依托自然山水禀赋营造生态空间，不断提升居住环境，加快城镇化体制机制创新，实现农业转移人口市民化，加快产业园区从单一的生产型经济向综合型城市经济转型，打造具有吉林市特色的“绿色低碳产业园+山水生态城区”产城融合模式，探索以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路。

　　（二）发展目标

　　力争用五年的时间，把吉林经开区建设成为“产业特色鲜明、空间利用高效、服务经济发达、城市功能复合”的产城融合先行先试区，实现从经济发展功能主导向现代城市功能主导的升级转变。

　　——产业特色鲜明、支撑力强。到2022年，精细化工、生物产业、新材料三大产业形成完整的上下游产业链，实现低碳、循环发展，集聚能力显著提高，形成低碳循环产业区，与装备制造业、生物医药业和现代物流业等产业融合发展，实现产业间的循环耦合。到2022年全区工业总产值达到1000亿元，其中低碳循环产业产值突破750亿元，产业就业支撑能力增强，就业容量达到7.2万个。

　　——城镇功能完善、配套齐全。到2022年，建立起完善的市政基础设施和商业生活配套设施，城镇综合承载能力显著增强。城区道路四通八达，网络合理，功能明确，与主干路形成一体，与中心城区协调发展。区内道路铺装率达到95%，主干道设置路灯率达到100%。饮用水质达标率达到100%，自来水普及率达到100%。城区管网排水面积普及率达到90%，城区燃气普及率达到90%，城区集中供热率达到90%以上。宽带入户率达到80%。

　　——生态环境优美、宜业宜居。到2022年，基本建成生态优良、环境优美的现代化产城融合示范区。全区人均公共绿地面积40平方米以上，清洁能源普及率达到80%以上。生活垃圾无害化处理率达到90%；污水二级处理率达到100%；示范区内危险废物安全处理率达到100%；烟尘控制区覆盖率达到90%，建成区绿化覆盖率达到45%，工业固体废物综合利用率达到90%，生态环境全面改善。

　　——社会和谐、创新突破。到2022年，区域总人口达到15万人，其中城镇人口达到10万人，城镇化率66.7%。基本公共服务实现常住人口全覆盖，农业转移人口能够享受到城镇居民的社会保障、教育、医疗、就业等同等待遇。城镇综合参保率达到100%，其中养老保险参保率达到100%、医疗保险参保率100%、失业保险参保率100%。国家级高新技术企业达到50家以上，高新技术产业产值比重年均增长3%，企业新产品产值率达到40%以上，企业研发经费占主营业务收入比重2%，建设创新型产城融合示范区。

　　三、加快吉林经开区产城融合发展的主要任务

　　（一）优化空间发展布局，推进产城融合发展

　　按照统一规划、协调推进、环境优先、集约紧凑的原则，统筹推进产业园区、人口集聚区、综合服务业、生态保护区等功能区的建设，提高空间利用效率，改善人居环境。

　　1、优化提升功能空间

　　调整区域空间布局，形成“轴、心、网、团、点”全方位的空间构架。“轴”中以道路为轴，强化片区协同，以九江大道等区域主干道为片区发展轴线，强化与周边园区及主城区联系，引导相关产业集聚；“心”是核心集聚，增强示范区活力。CLD（中央生活区）CBD（中央商务区）CRD（休闲娱乐区）CID（高新技术服务区）集聚布局，塑造城市副核心 “网”是引绿筑城、构建生态网络。尊重原有山水格局，梳理水系、生态版块等要素，构建生态网络，提升空间环境品质 ；“团”是组团发展，分区分级引导 。根据示范区特征、道路分隔、人口规模等划分功能组团，进行功能项目、设施配置等引导与管控 ；“点”是高铁引领，先期重点发展。利用高铁对资源的集聚效应，引领核心区先期开发，发挥圈层辐射，集聚商业商务等高铁配套服务功能 。

　　2、加快与中心城区空间整合

　　按照统一规划、同步发展、资源共享、体制互动的原则，全面对接和落实吉林市发展战略规划和城市总体规划，围绕城市空间发展“西北进，中间优，东南控”的总体战略，优化功能空间，主动承接中心城区的功能外溢，通过接纳中心城区功能及培育生产性服务功能，推进中心城区公共服务向示范区延伸，逐步构建功能完善的、辐射高新区北区、金珠工业区、化工园区和其他周边地区的城市北部副中心，疏解中心城区的城市功能，促进产业升级，使示范区与全市实现功能互动，发展互动。

　　（二）促进产业集聚升级，构建现代产业体系

　　按照“以产兴城、以城聚产、产城融合”的发展原则，整合完善产业链，发展低碳循环产业，进一步调整优化产业布局和结构， 培育壮大战略性新兴产业，加快发展服务业，强化产业平台和服务体系建设，全面提升产业整体竞争力，有效扩大就业容量。

　　1、以低碳循环产业为依托，强化产业支撑

　　在现有产业的基础上，充分考虑资源环境的承载力和低碳经济发展的需要，形成有利于节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，进行产业合理布局和基础设施的配套建设。重点建设精细化工、新材料产业和生物质化工三大产业基地，通过延伸拓展精细化工业、新材料产业和生物质等三大产业链条，加强系列高端碳纤维、聚酰亚胺纤维及其复合材料研发制造、延长新材料产业链；以现有苯胺及环氧乙烷等特色产业链为龙头，构建苯胺产品链、环氧乙烷产品链、乙、丙烯上下游加工产品链、苯酚产品链、碳五、碳九深加工产品链、合成橡胶下游加工产品链六大循环经济产业链；以区内现有生物乙醇为基础，构建融先进生物化工产品与生物能源综合利用为一体的现代生物化工产业链。

　　提高产业关联度和循环化程度，加快推动化工产业与生物、医药、建材及高端制造产业的协作配套升级，加强生物技术与汽车、轻纺、食品、医药、电子、能源等产业的有机融合，促进产业横向耦合，实现企业、产业间促进园区绿色低碳循环发展、集聚发展。

　　2、优化产业结构，构建现代产业体系

　　大力发展战略性新兴产业。立足产业基础和比较优势，把握现代装备制造产业转型升级的机遇，以新材料产业为依托，推进科技研发和应用，以飞机维修及制造产业为主导，加快发展新材料转化应用为主的高端装备制造产业，建设特色化装备制造产业基地，培育一批具有核心竞争力的大型企业。以二台子机场为核心，以吉林港建设为契机，整合交通运输资源，大力发展航空物流、保税物流和第三方物流等现代物流业，加快构建现代仓储物流体系。利用5704厂作为全国定点飞机维修制造基地的条件，积极发展航空制造、通用航空、水上飞机运营、飞行员培训等，通过建立航空科技馆，馆内设有图片展区、航空实物展区、飞行体验区，让游客参与飞行模拟驾驶、太空环游、航空知识问答和电子翻书等互动项目，大力发展航空科技游。

　　加快培育现代服务业。充分发挥服务业的就业容纳器功能，适应城市产业转型升级和功能完善提升需求，启动实施服务业发展三年行动计划，加快推进服务业重大项目和现代服务业集聚区建设，实施现代物流业提升、信息与科技服务业振兴、金融业拓展、商贸流通业转型、节能环保服务业培育、社区服务业扶持等六大工程。积极探索生产性服务业加快发展新模式，重点发展现代物流、科技服务、金融业、会展业、创意产业、总部经济、信息咨询服务业和教育培训业等生产性服务业；紧紧的循环链接，围绕将打造吉林市城市副中心的目标，重点发展商贸流通、餐饮、社区服务业、康体养生等生活性服务业，加快大型商业综合体建设，提升商业配套能级与辐射水平。

　　（三）加强基础设施建设，提升公共服务水平

　　按照多元发展、彰显特色、提升质量的原则，加强区内市政公用设施建设，增加基本公共服务供给，创新城市管理，全面增强对人口集聚的支撑和服务功能。

　　1、加强城市道路交通建设

　　推动与中心城区交通一体化。加强与中心城区及各功能区交通网络联系，建立起多元、立体、高效、便捷的交通网络体系，为生产要素便捷地向区内流动创造条件。改造长吉北线为高等级公路，完善吉林绕城高速公路，建设珲春北街、秀水大街两条城市快速路，向南与中心城区联系，实现示范区与中心城区一体化。

　　推动与周边区域的互通互联。改造提升九江大路为快速路，建设九龙路、九兴路、九州大路、九原大路、双吉南路等6条横向和松江北路、杏林路、昆仑大街、经开大街、珲春北街、太行大街等6条纵向“六纵六横”的交通性主干路系统，向东与金珠工业区、向西与高新区北区实现道路路网顺接，疏导组团间快速交通；建设乌拉街至桦皮厂的高等级公路，成为吉林市北部组团的外环绕城公路，修建松江北路-经开大街、长吉北线-九江大路-太行大街-九州大路等2条快速公交线路，形成联系各个组团的公共客运主骨架；建设“一横一纵”2 条轨道交通线路，连接机场与中心城区，以TOD发展模式引导城市空间优化，延伸中心城区的服务功能至示范区。

　　加快完善区内综合交通。围绕“六纵六横”交通道路网，加快完善各功能区间次干路和支路，实现各功能区交通联系的一体化、快速化、公交化。建设繁荣路、九溪路、秦岭街、空港路、机场路、永丰路等次干路，补充主干路交通作用，为主干路、快速路提供交通集散和分流服务，直接服务于各功能区；建设中轴路、华山路等支路，满足区内交通联系、日常生活出行。

　　2、加快市政公用设施建设

　　坚持先规划、后建设、先地下、后地上的原则，建设安全高效的市政公用设施体系。建立健全城市地下空间开发利用协调机制，统筹实施地下管网改造工程，加快供气、供水、供热、排水等老旧管网更新改造，逐步试行城市地下综合管廊模式。推进城市电网智能化，建设安全可靠、技术先进、管理规范的新型配电网络系统，新建经开东、经开西、高新北3座220千伏变电站和11座66千伏变电站，对已有的500千伏包家变电站进行增容改造。加强城市清洁能源供应设施建设。建设2 座天然气加气子站和4 个高中压调压站，扩大燃气在居民生活、公共建筑、工业、交通等方面的使用范围；扩建松花江热电厂，改造维护奇峰电厂、众鑫动力厂供热机组，实现全域集中供热；新建1个配水厂及1座高位水池，配给全区全部综合生活用水，实现多水源供水。完善污水处理设施建设，推进雨污分流改造、排水防涝设施建设和污泥无害化处理，建设7座污水处理泵站，完善区内排水系统的骨架，加快污水再生利用设施建设。提高生活垃圾无害化处理能力，建设垃圾分类和生活垃圾存量治理项目，建设7座垃圾转运站，提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。

　　3、加快公共服务配套建设

　　依据区内人口规模、增长趋势和功能布局，优化资源配置，统筹发展基本公共服务。优先发展教育，加大基础教育和职业教育投入，加强公办幼儿园建设，推进中小学校、幼儿园和居民区同步规划建设，新建1 所初级中学和1所高级中学，建设7所幼儿园、8 所小学，建设2个区级医疗中心，建设7所社区医疗机构，进一步完善公共文化、公共广播电视、公共体育和便民利民服务设施，在九江大路以西，珲春北街以南，建设区级体育中心，在各社区、街道设置文体活动中心，丰富居民业余生活。建设通溪河公园、繁荣公园、泰山公园3座市级公园和10座区级公园，修补完善园区主干路网的绿化系统，满足市民“绿色生活”和休闲、娱乐需求。

　　（四）加强生态文明建设，促进绿色低碳循环发展

　　将生态文明建设理念全面融入示范区发展，坚持生态为基、环保优先，以绿色、循环、低碳扬生态文化提供有力支撑，把示范区打造成为生态空间合理、生态环境优良、产业绿色低碳、资源高效利用、居民生活富裕、人居环境优雅的生态城区。

　　1、实施园区循环化改造，优化生态文明的经济运行体系

　　重点开展工业企业固废资源的综合利用。引导企业提高资源综合利用率，大力发展新型建筑材料。开展垃圾焚烧发电等废弃物资源化利用。加快重点用水行业节水技术改造，提高工业用水循环利用率，以低碳循环产业区、高新技术产业区和先进制造产业区为载体，建立企业间能源综合利用、资源循环利用和废弃物梯级利用，构建集清洁生产、节能降耗、资源再循环、再利用和先进工艺为一体的循环经济发展模式。到2022年，循环经济占据主导，清洁生产普遍实行，生态经济成为示范区经济发展的主导模式，基本形成高附加值、高效率、低消耗、低排放的产业结构。

　　2、着力提高环境质量，夯实可持续发展的环境基础

　　加强污水、垃圾处理设施建设与运营监管，确保发挥应有效益。全面推行企业清洁生产。加强对精细化工产业、新材料制造、以及生物质转化等重点工业企业的清洁生产和循环经济审核，做好节能、节水、节电、节材和资源综合利用，对年综合用能3000吨标煤以上（或年用电量300万千瓦时，或变压器增容500千伏安以上）的投资项目严格执行节能评估和审查制度，积极开展“绿色企业”创建工作。严格危险化学品环境管理。强化放射源、射线装置等辐射环境监测和管理。到2022年，全区全年环境空气质量优良天数大于350天，受污染土壤修复面积比例达到40％以上；危险废物安全处置率达100%。

　　3、节约集约利用能源和资源，夯实生态文明的保障支撑体系

　　加大对重点耗能企业和环保重点监控企业的监督管理，推行产品能耗限额管理。抓好新建建筑节能监管，对既有建筑节能改造，推广建筑节能新技术、新工艺、新产品和新材料。鼓励公共机构采用合同能源管理方式对配电、空调、锅炉、照明、电梯、饮用水调和等重点耗能设备进行节能改造，市政工程建设及改造要优先选用LED路灯、太阳能路灯以及风光互补路灯等新能源产品。加强建设用地节约集约利用。在控制用地规模的同时，注重土地进一步的开发管理，鼓励高耗水行业推广成套节水、中水回用技术，提高工业用水重复利用率。实施污水处理厂再生水工程，提高再生水利用率。

　　4、完善城市绿色生态系统，优化生态文明的人居建设体系

　　依托区域山水格局形成南北生态通廊，以锅顶山为背景，构建视觉廊道。尊重原有山水格局，把松花江、通溪河水系作为最重要的景观廊道，集合林地、水塘等生态版块设置不同服务范围的绿化节点，通过防护绿带、道路绿化等构建生态网络，从而提升空间环境品质和宜居性。梳理水网，结合现状水面，构建中心亲水空间，突出打造山水园林城区，完善多层次立体绿化体系，建设以通溪河生态带和长图铁路沿线轴线的生态景观骨架。实施街路绿化、美化、亮化工程，完善社区景观、休闲公园等绿地系统，到2022年，人均公园绿地达到20平方米。

　　（五）完善投融资体系，进一步拓展资金渠道

　　1、建立多元化可持续的城镇化投融资机制

　　在目前有限的财力情况下，创新资金投入方式，通过政府资金投入的引导和有效的机制，运用市场化的运作模式，突破资金制约瓶颈，探索建立投资主体多元化、投资方式多样化的投融资机制，形成政府、金融机构、社会资本和民间资金共同参与的多元化可持续的投融资格局，为产城融合建设顺利推进提供有力支撑。

　　推动开展PPP项目融资。积极争取将示范区纳入全省PPP项目融资试点。实行项目分类管理，对具备现金流的基础设施和环境设施等经营性和准经营性项目，采取公私合伙经营的PPP模式进行融资，建立民间投资与政府投资的合作机制；积极打包组合“松花江流域综合治理+国土整治”等资金需求量大、建设周期长的公益性类项目，探索形成有综合收益的市场化项目运作方式。最大发挥财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT、BOO等方式参与。

　　筹备发行地方政府债。争取省里支持，尽可能将发行债券的额度向示范区倾斜。制定规范的地方债发行、使用、偿还等方面的管理制度，明确发债和偿还责任主体、融资项目，同时将政府债务纳入全口径预算管理。合理延长城投债偿还期限，在控制示范区地方债务总量增长的前提下，大幅度扩大城投债发行规模，让成本低、期限长的债券融资成为示范区新增债务的主要融资手段，为示范区城镇建设提供有力的资金保障。

　　创新融资产品。利用新型金融工具融资，将示范区基础设施建设资金来源延伸至证券市场和债券市场，使建设资金来源多样化。充分运用资产证券化（ABS模式）工具，为基础设施项目提供资金融通。运用信托、资产支持票据等金融工具，盘活资金存量、优化增量资金使用效率，为基础设施建设提供有力的资金支持。