自2002年以来，我们坚持从健全完善干部监督管理机制入手，探索实施了乡局级领导干部问责制度，经过几年的实践，形成了以《桦甸市乡局级领导干部问责实施办法》为主体，包括工作目标、纪律作风、经济审计、软环境建设、全程记实、不良行为测查等8个相关配套制度在内的较为规范的问责体系。到目前，全市共有128名乡局级领导干部（正职50人，副职78人）被量罚问责，有效探索出一种干部能上能下、班子能进能出的管理机制，形成了积极的用人导向，在干部群众中引起良好反 响，为加快实现“地区站排头，省内进三强”奋斗目标提供了保证。
一、明确方法，夯实举措，确保问责制有序规范运行
1、确定问责内容。我们坚持从桦甸实际出发，重点从以下五个方面进行问责：一是工作目标问责。明确了年初“立帐”、年中“查帐”、年底“结帐”的做法，年初定一把尺，年终用尺量全年，对没有完成工作目标任务的进行问责。2004年，市交通局局长和粮食局局长是两位资历较深的同志，由于没有完成市政府下达的重点工作任务，被免职处理。几年来，因为工作目标未完成任务被问责的干部有65人。二是经济审计问责。制定了《乡局级领导干部经济责任审计制度》，重点对分管经济工作的领导干部任期内经济行为进行审计；对领导班子年度经济运行状况及领导干部经济行为进行审计；对分管经济工作的领导干部离开岗位前进行离任经济责任审计；对群众举报领导干部的经济问题进行随时审计。几年来，由于擅自违规处置国有资产、挪用专项资金、侵吞公款等被问责干部有4人。三是纪律作风问责。出台了“五条禁令”和“八不准”规定，对违反规定及不遵守党的纪律和领导干部廉洁从政各项规定、受到党内严重警告、行政记大过处分，对群众反映的重大问题和热点问题重视不够、解决不力，导致矛盾激化等纪律作风方面存在问题的进行问责。几年来，由于纪律作风被问责的干部有17人。四是群众公论问责。结合领导班子及领导干部年度政绩考核，对“口碑”不好、干部群众不拥护、公信度低的进行问责。几年来，由于群众公论被问责干部有31人。五是施政行为问责。对因决策失误或发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或恶劣影响的领导干部进行问责；对市委、市政府工作顶着不办、不关心民生民利的领导干部进行问责；对一把手带班不力，工作打不开局面、政绩平平的领导干部进行问责；对监管不力、责任心不强、不负责任、滥用职权或有严重失误、失当、失职、渎职等行为，造成恶劣影响和重大损失的领导干部进行问责。某乡乡长在小康村建设中未经批准占用基本农田，经调查核实后对其进行了免职处理。几年来，由于施政行为被问责干部有11人。
2、细化操作方法。主要实施“一排（目标考核排序）、两测（民意测验和民主测评）、三查（日常工作三查）、四审（经济责任四项审计）、五评（德、能、勤、绩、廉五位一体综合评价）”的问责方法和实现形式：一是目标考核排序。每年底，按四个类别对领导班子和领导干部目标责任制完成情况进行考核，并对班子和干部分别排序。对末两位或评为较差班子的主要领导进行诫勉或淘汰，对排末位的领导干部进行诫勉或淘汰，对排位靠后及存在倾向性问题的班子和干部，进行通报。特别是没有完成经济建设任务，且排末位的班子，责令一把手在市电视台公开检讨并离岗招商1年。几年来，因“一排”被责令公开检讨的8人、诫勉谈话的27人、待岗的3人、劝辞的21人、责令辞职的6人。二是民意评估“两测”。“两测”即对乡局级领导干部进行实绩考核测评和不良行为测查。对年度实绩考核测评不信任率在20—30%之间的乡局级领导干部实行诫勉，对不信任率在30%以上的免职，连续两年被诫勉的领导干部，免去现任职务。2009年又制定了《桦甸市乡局级领导干部不良行为测查实施办法》，符合办法中规定的10个方面的不良行为都要予以问责。某镇党委书记工作目标责任制主要任务没有完成，群众公论低，作风不民主，带班能力弱，与班子成员不团结，不信任率达到21.6%，我们对其予以免职。几年来，因“两测”被免职4人、被降职使用11人、待岗4人、诫勉12人，其中，因不良行为被问责的有3人。三是日常工作“三查”。“三查”即对工作目标责任制完成情况进行检查、对重点工作进行督查、对招商引资项目建设进行验证审查。采取听、看、谈、访、查相结合的方式，及时了解班子和干部在日常工作中的现实表现，作为年底综合考评的重要依据。对存在问题的班子和领导干部提出通报，限期改正。几年来，先后通报乡局级班子21个、干部25人、诫勉谈话23人。四是经济责任“四项审计”。实行领导班子年度经济责任审计和领导干部任期经济责任审计、离任审计、平时审计等四种方式。在对领导干部任期经济责任审计时，发现市总工会副主席将国有资产未经评估低价出售给职工，造成部门经济损失，经审计部门审计并上报结果后，要求限期改正，为该部门挽回了13.5万元的损失，市委对这名干部做了责令辞职处理。几年来，先后免职6人、引咎辞职7人、降职3人、待岗5人、诫勉谈话11人。五是“五位一体”评价。在年度政绩考核中，坚持对每位乡局级领导干部德、能、勤、绩、廉五个方面表现情况进行综合评价。同时，对纪检部门的考廉和评差结果、综合部门对单项工作的评价、群众来信来访、市级分管领导的看法，以及平时掌握的情况等进行客观分析，作出综合评价。对乡局级领导干部在年度考核中被评为基本称职的，实行诫勉；被评为不称职或连续两年被评为基本称职的，免去现任职务。几年来，先后有28人被诫勉，3人被免职。
3、完善运行程序。问责制度的有效实施，关键要有一种易于操作、科学合理的操作流程。为此，按照干部管理权限有关规定，由纪检监察机关、组织人事部门分别按照管理权限履行相关职责，制定出一整套严密规范的操作程序，确保了问责在法律法规支撑的框架下健康顺利实施。一是提出问责建议。对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件或者其他方式发现的应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序提出问责建议；对乡局级领导班子和领导干部工作目标考核评定、民主测评和民意测验、工作目标责任制检查及重点工作督查、日常工作监督和管理应当问责的事项、线索，组织部门进行调查核实后提出问责建议等等。纪检监察机关、组织部门提出问责建议，要同时向市委、市政府提供有关事实材料和情况说明以及需要提供的其它材料。对经市人民代表大会及常务委员会选举或决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。二是做出问责决定。市委、市政府根据纪检监察机关或组织人事部门提出的问责建议作出问责决定。作出问责决定前，认真听取被问责的领导干部的陈述和申辩，对其合理意见，会予以采纳。对于事实清楚、不需要进行问责调查的，可直接作出问责决定。三是制发问责决定书。下达《桦甸市乡局级领导干部问责决定书》。《问责决定书》由组织部草拟，并注明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。四是送达归档及上报。《问责决定书》送达被问责的乡局级领导干部及其所在单位。决定书送达后，市委、市政府会指派专人与被问责的干部谈话，做好其思想工作，督促其做好工作交接等后续工作。送达及安抚工作完毕后，组织部门会及时将被问责干部的有关问责材料归入其个人档案，并将执行情况报告市委、市政府，回复问责建议机关，最后将干部问责情况报上一级组织人事部门备案。五是提出申诉请求。被问责的乡局级领导干部对问责决定不服的，可在接到《问责决定书》之日起15日内，向作出问责决定的市委、市政府提出书面申诉。市委、市政府在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定以书面形式告知申诉人及其所在单位。被问责的乡局级领导干部申诉期间，不停止问责决定的执行。
二、拓展情形，“对号入座”，促使问责制落到实处
面对问责对象众多、情况千差万别的实际状况，为有效改变过去重批评、减奖金、不评优的常规做法，我们坚持多样并举、严惩重罚、碰硬叫真，大力拓展并实行责令公开道歉、责令公开检讨、诫勉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、降免职（包括免职转非、免职保留待遇）等七种问责方式和情形，区别情况“对号入座”，把问责制切实落到实处。一是责令公开道歉。对分管单位及工作人员在承诺时限内未完成服务工作和未达到服务标准的；分管单位及工作人员出现干扰软环境问题，但未对投资者生产生活造成较大影响的；工作行为不规范，企业和群众意见较大的；发生轻微违法违纪等方面问题，不足以受到法律惩处和纪律处分，但企业和群众要求道歉的。出现上述四种情形之一的，责令当事人进行公开道歉。二是责令公开检讨。对不能完成市委、市政府年度工作目标和重点工作任务，或虽完成工作目标任务，但班子排末位、单项工作排在末位的，主要领导、分管领导分别在市电视台或全市性会议上公开检讨；对乡局级领导干部在经济责任审计中出现属于一般性质问题的，责令其在干部职工大会上作公开检讨。几年来，共有9名领导干部因主要工作目标没有完成，在市电视台进行了公开检讨。三是诫勉。《桦甸市乡局级领导干部问责实施办法》中规定有九种情形需要分别对相关领导予以诫勉：①对班子连续两年完不成工作目标责任制以及考评排在末位的，对主要领导予以诫勉，单项工作连续两年完不成目标任务或排在末位的，对分管领导予以诫勉；②招商引资和项目建设未完成任务的，原则上评为政绩一般的乡局级领导班子，被评为政绩一般的乡局级领导班子，对主要领导予以诫勉；③农民负担管理、计划生育、信访、安全生产、社会治安综合治理任何一项出现问题的，视问题性质，按所承担责任，对主要领导或分管领导予以诫勉；④在经济责任审计中出现问题较多但构不上党纪政纪处分的，予以诫勉；⑤在年度政绩考核民主测评中，对不信任票（基本称职和不称职票）率超过20%不到30%的乡局级领导干部，予以诫勉；⑥乡局级领导干部个人综合考评得分在70分（不含70分）以下、被评为基本称职的，予以诫勉；⑦对违反党的纪律，存在官僚主义、形式主义、享乐主义问题，以及违反党风廉政建设有关规定，情节较轻的，予以诫勉；⑧乡局级领导干部受党内警告、行政记过处分的，予以诫勉；⑨经济发展软环境建设被评为末位的单位，分别对主要领导和分管领导予以诫勉。四是停职检查。对市委、市政府指示精神不传达、不落实的；工作失职，或管理、监督不力，在其职责范围内发生重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成严重损失或影响的；对群众反映的重大问题和热点问题重视不够，导致矛盾激化，造成集体越级上访的；一把手带班不力，班子成员意见较大，严重影响班子团结和整体功能发挥的；涉嫌违法违纪问题一时难以查清，继续留任又影响工作的；违反党的纪律，存在官僚主义、形式主义、享乐主义问题，以及违反党风廉政建设有关规定，限期不能改正的，共六种情形均予以停职检查。五是引咎辞职。对乡局级领导干部不执行党的民主集中制原则，独断专行，大事不沟通、不上会讨论或违反决策程序盲目决策，导致决策严重失误，造成重大损失或恶劣影响的；工作不负责任，失职渎职，致使管辖范围内或在其职责范围内发生严重工作失误或恶性事件的；在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或因不作为，引发群体性事件或其他重大事件的；不关心群众疾苦，不及时解决群众提出的合理要求，或由于人为因素使矛盾激化，造成大规模越级上访的；对群体性、突发性事件处置失当，或不执行上级处理意见，导致事态恶化，造成恶劣影响的；违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；对班子成员管理监督不力，导致班子集体违法违纪或部分班子成员违法违纪的；违反廉洁自律规定，利用职务之便贪图私利，虽未构成违法违纪，但群众反映强烈的；对配偶、子女和身边工作人员严重违纪违法问题知情不管或包庇、纵容的；其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职渎职行为的，出现上述十种情形之一的都要实行引咎辞职。六是责令辞职。对上述引咎辞职拒不执行的，予以责令辞职。几年来，被责令辞职的乡局级领导干部有8人。七是降免职（包括免职转非、免职保留待遇）。免职的基本情形包括以下十个方面，即：对以上引咎辞职情形拒不执行的，责令辞职也不辞职的，市委予以就地免职；在年度政绩考核中，连续两年被评为政绩一般的，或年度内被评为政绩较差的乡局级领导班子，对主要领导予以降职或免职；在年度政绩考核民主测评中，连续两年被诫勉的，予以免职或免职转非或免职保留待遇；经考核不胜任工作的(含不信任票超过30%的)，予以免职；乡局级领导干部个人综合考评连续两年被评为基本称职的，予以降职或免职，也可视情况免职转非或保留待遇；农民负担管理、计划生育、信访、安全生产、社会治安综合治理任何一项出现重大问题、造成严重影响的，按所承担责任，对主要领导要降职，对分管领导予以免职或免职转非或保留待遇；经济发展软环境建设连续两年被评为末位，确系服务意识差、群众意见大的，对主要领导予以降职或免职；受党内严重警告、行政记大过处分的，予以免职；在经济责任审计中出现问题较多但构不上党纪政纪处分的，诫勉之后仍没有改进的予以降职或免职；或者经济问题比较严重造成重大损失和影响的，予以免职。构成违法违纪的，移交纪检、监察或司法机关立案查处。
除了上面问责情形外，我们还特别规定，乡局级领导干部具有以下情节之一的，应当从重问责：干扰、阻碍问责调查的；弄虚作假、隐瞒事实真相的；对检举人、控告人打击、报复的；法律法规规定的其他从重情节。具有以下情节之一的，可以从轻问责：主动采取措施，有效避免损失或者挽回影响的；积极配合问责调查，并且主动承担责任的。另外，所有受到问责的乡局级领导干部，一律取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。
三、抓住关键，破解难题，务求问责制取得实效
问责的实践中我们切身体会到，问责制作为一种制度尝试，是一项复杂的系统工程，要取得实效，关键要解决好三个层面的问题：一是解决好领导层面的问题。这个层面关键是领导特别是主要领导是否真正重视、真正支持、真正落实。我们几届市委班子和几任市委书记都能够一如既往地狠抓问责制的有效实施，认识程度高，支持力度大，把问责制作为管好干部、用好人才、加快发展的治本之策来抓。其次是实施问责的成员单位能够相互配合、协同作战、形成合力，按照市委的统一要求，不折不扣地抓好落实。二是解决好操作层面的问题。在这个层面，关键要做到五点：①坚持统一性。组织部门是实施问责制的主体。我们坚持由组织部门牵头制定目标、组织考评并对问责对象实施问责，进而实现了组织部门管人和管事的统一，确保了问责制实施一把尺子、一个标准。②讲求科学性。方法科学是实施问责的核心所在。只有实行制度化管理、全过程监督、多角度评析、“立体化”考评，才能确保“问责”的真实有效。③注重公正性。对干部实施问责是导向、是旗帜，能否做到公正公平非常关键。几年来我们问责的上百名干部没有一人不服气，没有一人讨说法，就是因为操作中坚持标准，注重公正，力求公平。④体现公开性。问责制的有效实施，不仅仅要对被问责的对象进行激励、鞭策和促动，同时也要对整个领导干部队伍起到一个警诫、震慑和教育的作用。为此，我们利用“两台一中心”媒体和召开全市乡局级领导干部通报大会的形式，进行问责公开，以扩大问责的影响力和威慑力，达到“一人被问责，全员受促动”的目的。⑤突出人本性。以人为本是实施问责的灵魂。问责的目的不是限制人、制裁人，而是一种激励措施。只有从爱护干部、善待人才的愿望出发，切实做到无情问责、有情安置，才能赢得干部的理解、配合和支持，充分调动干部的积极性和创造性，形成上下互动的合力，推进县域经济跨越式发展。三是解决好制度层面的问题。要推进问责制不断深化，必须考虑如何跟进相关配套制度的问题。为此，要抓好三项机制建设。①要从目前体制、财力、整体社会环境、人的思想承受能力等方面的实际情况出发，逐步建立健全激发干部内在动力的利益机制和安抚机制。包括政治关怀、社会地位、物质奖励、精神鼓励、组织安排、生活待遇等方面的政策和规定，让干部在自觉接受责任约束的同时，享有相应的利益，拥有对等的回报，工作起来有奔头。②积极推动其它方面的干部制度改革，如：领导干部管理纪实制、警示制、连带责任制、任期内政绩公示制等等，以提高干部队伍建设的整体水平。③积极探索干部问责管理的内在规律，总结提炼党务与政务契合、管人与管事统一、问“责”与“展能”共振、制度与机制链接的经验，为推进干部制度改革提供理论支持。
几年来的实践证明，问责制的建立和实施，不仅找准了党建与经济建设的最佳结合点，增强了市委的凝聚力和向心力，而且为有效解决市场经济体制下干部能出能下问题探索了一条新的途径，最大限度地激发了广大干部加快发展的创造力，抓招商、上项目、促翻番蔚然成风，取得了牵一发动全身的明显效果。