一、《办法》的起草必要性和依据

　　（一）表土剥离始终是我省耕地保护的一项重要措施。近几年来，我省加大了表土剥离利用工作力度。2012年，在我省土地整治重点区域选择了18个县（市、区）作为试点，进一步扩大工作范围，探索建立涵盖表土剥离、存储、管理、交易、利用等全过程的工作机制。2013年，省政府下发了《关于推进建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的意见》。2014年9月，原国土资源部在我省召开了全国耕作层土壤剥离再利用现场会，受到了社会各界的广泛好评。2016年，我省专门下发文件，明确将表土剥离方案作为征转用报批要件，表土剥离工作在全省全面推行。省委省政府始终高度重视，在“十二五”“十三五”发展规划、省、市、县层层签订的耕地保护目标责任状，年度省委一号文件中，都明确将表土剥离利用作为保护耕地、提升耕地质量的一项重要保障措施。从2014年2018年，我省实施或计划实施表土剥离建设项目共63个，应剥离耕地面积1.82万亩，实际剥离1.27万亩。

　　（二）表土剥离工作面临困境亟需解决。多年来，我厅虽在表土剥离利用工作方面取得了一些成效，但也面临着亟待需要解决的困难。主要是需要配套制度和资金支持。开展表土剥离工作需要大量资金作为支撑，在表土的剥离环节、存储养护环节、交通运输环节和回填再利用环节都需要大量的资金。受相关政策约束，耕地开垦费等土地开发整理项目专项资金无法直接用于表土剥离工作。目前是将表土剥离的全部成本转嫁于用地单位，在经济下行压力增大的情况下，地方政府和用地单位的积极性不高。因此，建议表土剥离实行项目管理，包括覆土选址、测绘、可行性研究、初步设计，实施方案、招投标、施工、监理和验收等方面形成完善的管理制度。

　　（三）制定《办法》是我省黑土地保护工作的需要。2018年《吉林省黑土地保护条例》公布实施，对耕作层土壤剥离提出了更高的要求。将表土剥离工作写入法律，并规定了不开展表土剥离的处罚金额，从行政上推进了全省表土剥离工作的开展。有效利用剥离的黑土进行造地复垦，提升土地耕植能力，取得了较好成效。《吉林省黑土地保护条例》要求，省人民政府应当制定表土剥离具体管理办法，为建立健全耕作层土壤剥离工作制度和机制，我们起草了本《办法》。

　　二、《办法》的制定过程

　　2019年3月，我厅开始启动制定《办法》工作，通过大量的调研、讨论，征求多方意见，形成了《办法》的征求意见稿。先后两次征求省直相关部门和各市（州）政府（含长白山管委会、梅河口市和公主岭市）意见，两次经司法厅合法性审查，我们根据各单位的意见进行了修改完善，形成送审稿。。我厅依规定履行了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、法律咨询、集体讨论等程序。2019年12月11日，上报省政府，12月14日省政府同意由省自然资源厅联合农业农村厅印发实施。12月19日，吉林省自然资源厅、吉林省农业农村厅联合印发实施。

　　三、需要说明的问题

《办法》由总则、剥离范围、方案编制、剥离实施、剥离验收、措施和附则七章组成，共二十七条。《办法》进一步明确实施责任主体和剥离范围；实施方案编制要求；剥离工程的验收要求；剥离土壤的存储利用等方面的内容。主要有以下特点：一是进一步明确各级职责。表土剥离工作由省级政府是监督管理、市县级政府组织领导，各级自然资源主管部门监督指导。二是进一步细化了耕作层土壤剥离的范围。重点在建设项目占用永久基本农田及黑土区内的高质量耕地。三是明确了监督管理权限。将表土剥离工程实施后的验收权限下放到市县级，便于此项工作的具体实施。四是统筹剥离和利用。土壤剥离不是目的，再利用才是整个工作的落脚点。我们将土壤剥离与土地开发整理、工矿废弃地复垦、村庄复垦、矿山地质环境治理、城市绿化等用土工程紧密结合起来，做到土壤剥离与利用相衔接，努力做到了耕作层土壤供需结合。五是做到行政与市场相结合。《办法》中注重发挥行政手段和市场调节两个方面的作用,分类引导，共同推进。鼓励地方政府根据实际情况，实行有偿使用，自行制定土壤利用制度，确定剥离和利用方式。提高地方的积极性和主动性。

吉林省建设占用耕地表土剥离工作管理办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为深入贯彻习近平生态文明思想，落实最严格的耕地保护制度，利用好耕地耕作层土壤，根据《中华人民共和国土地管理法》、《吉林省黑土地保护条例》、《吉林省耕地质量保护条例》等规定，制定本办法。

第二条 本办法所称建设占用耕地表土剥离，是指对建设项目拟占用的耕地，通过机械或其他人工措施，将适合耕种的表土层或腐殖质层土壤挖掘剥离出来，用于新开垦耕地和劣质耕地改良、高标准农田建设、被污染耕地治理、土地复垦、城市绿化等。

第三条 在本省行政区域内，有关建设占用耕地表土剥离、利用等活动，适用本办法。

第四条 建设占用耕地表土剥离工作应遵循合法合规、因地制宜、合理规划，应剥尽剥、应用尽用的原则。建立政府主导、市场运作、公众参与的工作机制。

第五条 县级以上人民政府对本行政区域内的建设占用耕地表土剥离工作监督管理。

各级人民政府自然资源主管部门，对建设占用耕地表土剥离工作具体负责。

各级开发区参照同级政府落实相应职责。

第二章  剥离范围

第六条 建设项目占用下列耕地的，占用前应进行耕地表土剥离：

（一）永久基本农田；

（二）永久基本农田储备区内的耕地；

（三）县级以上人民政府根据《吉林省黑土地保护条例》第二十条规定划定的黑土地边界内的耕地；

（四）按照相关规定需要进行表土剥离的其他耕地。

第七条  上述范围内的耕地，剥离区土壤质量评价指标不满足《建设占用耕地表土剥离技术规范》 (DB22-T 2278-2015)规定标准的，不应剥离或剥离后应提出表土改良培肥措施。

第八条  未经批准非法占用耕地的，在耕地耕作层已破坏无法再利用的情况下，依法查处后可不进行表土剥离。

第九条  在不破坏耕地耕作层、不修建永久性建筑的前提下，建设占用耕地进行自然利用的，可不纳入剥离范围。

第三章 方案编制

第十条  建设占用耕地在申请用地前，应编制耕地表土剥离实施方案。

第十一条  城市批次（或实施方案）用地占用耕地的，由项目所在地市、县级自然资源主管部门组织编制耕地表土剥离实施方案。

第十二条  单独选址项目占用耕地的，由用地单位组织编制耕地表土剥离实施方案。

第十三条  临时用地占用耕地表土剥离实施方案可和土地复垦方案一并编制。

第十四条  建设占用耕地表土剥离实施方案应包括项目概况、编制依据、土壤调查评价、表土剥离、表土存储保育、表土运输、剥离表土验收、投资估算、实施计划、保障措施、附件材料等。

第四章  剥离实施

第十五条  按照“谁占用，谁剥离”的要求，建设占用耕地表土剥离由用地单位负责实施。对于城市批次用地占用耕地的，有条件的市、县可以在政府统一领导下组织实施。

建设占用耕地表土剥离相关费用列入建设项目投资预算。

第十六条  建设占用耕地表土剥离施工单位，应按照已制定的耕地表土剥离实施方案进行表土剥离。

第十七条  剥离的土壤应重点用于土地开垦，土地综合整治，高标准农田建设，增减挂钩拆旧区复垦和工矿废弃地复垦，中低产田改造，城市、村镇绿化等项目。

第十八条  剥离的土壤短期内无法利用的，剥离实施单位可选择剥离土壤临时堆放点集中进行存放。

临时堆放点由各县、市人民政府统一确定。应考虑运输方便、防止水土流失、成本及对周边环境的影响。临时堆放点用地应优先使用存量建设用地或未利用地。

第十九条  各市、县人民政府应指导和规范剥离土壤的交易行为，完善剥离土壤使用制度。

第二十条  鼓励各市、县自然资源管理部门探索建立耕地表土剥离信息平台，并利用门户网站等媒介，及时向社会公开。

第五章  剥离验收

第二十一条  建设占用耕地表土剥离实施完毕后，实施单位应及时提出验收申请。

单独选址项目按区域分段实施占用耕地的，可以分段申请验收。

城市批次（或实施方案）用地占用耕地的，可按用地项目分别申请验收。

第二十二条  市、县建设占用耕地表土剥离分别由市、县级自然资源主管部门组织农业、生态环境等领域专家进行验收。

专家组应出具验收意见。

第二十三条  建设占用耕地表土剥离验收内容应符合《建设占用耕地表土剥离技术规范》 (DB22-T 2278-2015)。

第二十四条  申请建设占用耕地表土剥离验收，应提交验收申请、工程竣工报告、施工记录、监理检测记录、工程计量结算资料、剥离土壤运输存放管护资料、土壤使用记录资料、相关影像等资料。

第六章  奖惩措施

第二十五条  对开展耕地表土剥离的市、县，根据项目验收合格情况，省自然资源主管部门将按照耕地表土剥离规模的一定比例给予用地指标奖励。奖励指标从省级预留机动指标中安排。

第二十六条  对未按规定实施表土剥离的用地单位依据《吉林省黑土地保护条例》规定进行处罚。

第七章  附则

第二十七条  本办法自发布之日起执行。各地可根据本办法，结合实际情况，制定本地的相关配套政策。